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中国高等教育质量保障的新理念和新制度

更新日期:2015-01-16    点击数:643

摘要:中国高等教育正处于从外延扩张到内涵发展的战略转型期,有效保障和全面提高质量成为核心议题之一。经过长期探索和自我调整,中国正在形成以高校为主体、以学生为根本、以常态监测为手段的高等教育质量保障新理念,正在完善覆盖研究生教育、本科生教育和高等职业教育三个层次的,包含资格准入、自我保障和外部评价三个主要方面的,较为完整的高等教育质量保障制度体系。这一体系既保持了中国本土特色,也以更加开放的心态融入世界潮流。

 

  关键词:高等教育,质量保障

 

  一、引言

 

  马丁·特罗认为,精英高等教育向大众高等教育转型中所产生的问题,都与数量增长有关。这一辩证的观点基本被国际经验和国内实践所证实。上世纪末以来,中国通过实施高校扩招政策,迅速扩大了高等教育规模,2003年高等教育毛入学率跨进大众化阶段的门槛,2012年上升到30%。数量增长既为中国高等教育带来了空前的发展机遇,也带来了复杂的改革难题。经过十余年的快速增长,以规模扩张为特征的高等教育外延式发展任务基本完成,全面提高质量、走内涵式发展道路成为中国高等教育的核心议题。这是建设高等教育强国的客观要求,也是我国高等教育发展的又一次重大战略转型。

 

  中国高等教育发展新的战略转型期,面临着三个方面的形势:经济发展最快,学生规模最大,质量任务最紧迫。首先,过去三十年是中国经济发展最快的历史时期。根据国际货币基金组织(IMF)对2012年各国GDP总量的统计,中国在全球经济体中排名第二,占世界总量的11.5%。经济总量的快速积累为高等教育发展提供了物质基础,为政府加大高等教育财政投入创造了条件。其次,中国是世界上高等教育规模最大的国家。截至2012年底,中国普通高等学校和成人高等学校2790所,高等教育毛入学率达到30%,各类高等教育的总规模达到3325万人。如此短时间内的规模激增是世界高等教育史上少有的。超常规发展带来的消极影响和潜在危机也随着时间的推移逐渐显现,只有通过全面转型和综合改革,才有可能破解数量增长带来的种种难题。最后,全面提高高等教育质量的任务迫在眉睫。精英高等教育阶段同样存在质量问题,但远没有大众高等教育阶段突出。在个人需求上,随着入学机会不足的问题基本得到缓解,人们对优质高等教育的需求也越来越强烈;在高校竞争上,资源、设施等数量问题初步得到解决,而生源、师资、教学、就业等方面的竞争越来越激烈;在国家战略上,必须通过走高等教育内涵式发展道路,才能有效实现高等教育质量的整体提升,将高等教育大国在规模上的优势转化为建设高等教育强国所需要的质量上的优势。

 

  以高等教育机构为边界,高等教育质量保障体系可以划分为内部质量保障体系和外部质量保障体系两个部分。关于二者的关系,国内学术界已逐渐形成一种共识:以内为主,以外促内,内外结合。但是从多年的曲折实践来看,要做到这几点并非易事。制度的建立是相对容易的,而理念上的认同则较为困难。高等教育质量保障体系作为一种制度性安排,是对高等教育质量进行外部监督和自我规制的过程。这个过程不仅包括制度的建设和组织的完善,也包括观念的更新和价值的认同。制度建设方面或许有“一般模式”(General Model)或“共同要素”(Common Elements)。而在价值选择上则要复杂得多。由于高等教育质量保障和评估存在着“目的频谱”(Purpose Spectrum),以问责为导向还是以改进为导向,不仅取决于内外部力量的对比,也取决于人们对教育质量内涵、质量保障的功能的基本认知,而在这一点上,也是较难达成一致的。这就提醒我们,研究一个国家的高等教育质量保障体系,不仅要重视制度体系的研究,包括组织、政策、标准、程序等方面的研究,也要重视质量文化的研究,包括评估理念、质量观等问题的研究。鉴于此,本文从理念和制度两个方面,分析中国高等教育质量保障体系,介绍其在理念和制度上发生的新变化。限于篇幅,本文的研究重点集中在外部质量保障体系。

 

  二、中国高等教育质量保障的新理念

 

  第一个新理念是以高校为主体,强调高校对教育质量最终负责。长期以来,中国的教育行政部门在高等教育质量保障中扮演着较为强势的主导者角色,这与中国高等教育的管理体制有关。经过多年的探索与反思,现在各方越来越意识到,政府直接干预式的教育管理体制,不利于高等教育质量的保障和提升。通过不断地主动调整,中国的高等教育管理体制正在从以控制为基础的管理模式向以协调为基础的治理模式转型。

 

  要真正做到以高校为质量保障的主体,三个方面的要素不可或缺。一是落实高校的办学自主权;二是强调高校的自我评估和自我改进;三是推动高校办学质量信息公开。

 

  落实高校办学自主权要求政府必须主动放权,只有这样,才能实现高校办学自主权与质量责任的统一。多年来,各方积极推动高等教育的管理、办学和评价相分离,这种努力通过《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》确定下来,政策共识也正在转变为行动。教育管理体制中的管办评分离,实质是建立政府、高校、评估机构及社会之间的新型关系。分工的调整既要求政府创新教育管理方式,又要求高校完善内部质量治理和保障机制,也要求评估机构提高专业能力和服务水平。

 

  强调高校的自我评估和自我改进,关键是引导高校将评估的关注点集中到发现自身存在的影响教学质量的问题并加以改进,而不是为了迎接外部检查。自我评估与自我改进的三个重要任务是建设质量保障机制、提高质量保障能力和形成质量保障文化。经过十余年的努力,中国高校自我评估与改进的机制已经初步建立,当前的重点是如何提高这些机制的有效性,提升质量保障能力,但更深层次的挑战是建立起一种自我规制的文化。使追求质量卓越成为管理者、教师和学生共同信奉的价值观和内在追求,这必然是一个长期的过程。

 

  教育教学质量信息的公开至关重要。没有信息的公开,公众就无法对评估活动进行监督,评估的公信力会受到影响。其中,各种评估报告的公开是基本的要求。目前,国家正在推动教育行政管理部门、专门评价机构、高校主动公开评估信息,发布评估专题报告,为各种需求者提供更全面、更专业的信息。例如,高校的《本科教学质量年度报告》、教育部评估中心的《全国“211工程”高校本科教学质量报告(2012年度)》、《全国新建本科院校教学质量监测报告(20112012年度)》、《全国新建本科院校合格评估报告(20112012年度)》、研究生教育质量报告课题组《中国研究生教育质量年度报告(20122013年度)》,以及其他高等教育研究机构和评价机构发布的各类高等教育质量报告,等等。

 

  中国39所“985工程”院校和112所“211工程”院校分别于2010年和2011年发布了本科教学质量年度报告。根据规定,教育部提出的25个核心数据项都要在质量报告中反映出来。这些核心数据包括:本科生占全日制在校生总数的比例、教师数量及结构、生师比、实践教学学分占总学分比例(可按学科门类)、学生学习满意度(调查方法与结果)、用人单位对毕业生满意度(调查方法与结果)等等。当然,自评报告在编写体例和内容等方面还有很大的改进空间,但是将这些报告公布出来接受公众监督是一个良好的开端。可以预期,高校发布综合或专项的教育质量报告将成为惯例。

 

  第二个新理念是以学生为根本。以学生为根本,是指高校的一切教育教学活动都是为了学生的发展。以学生为根本的理念,在质量评价上主要体现在两个方面。首先是强调对学生学习成果的评价,就是将学生的学习成果作为高校教育质量的重要证据之一。这是世界高等教育质量评价领域的一个重要趋势。其次是重视学生对教学质量的评价。除了改进传统的学生评教形式以及开展本科教学质量报告中要求的满意度调查外,一些教育科学研究机构实施了大学生的学情调查。这些调查在研究范式上正在同国际接轨,研究成果也对高校教学改革的走向产生了积极影响。面向研究生的大样本的满意度调查也开始出现。表1和表2分别报告了中国研究生教育满意度调查的样本情况和调查结果。研究生满意度的提高反映了研究生教育改革措施正在发生积极影响。

 

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  第三个新理念是以常态监测为手段。高等教育的常态监测强调利用现代信息技术和数学方法,对高等教育系统和机构的客观状态和关键指标进行实时监测、系统分析和持续反馈,为高等教育科学决策提供依据。中国高等教育的周期性评估一般为58年一轮,周期性评估的劣势在于反馈的滞后性。监测评估不是为了取代周期性评估,而是针对其不足,在信息化背景下发展出的一种新的评估类型。高等教育质量监测评估的最终目的在于,为高校持续改进教育教学质量提供及时的、有价值的反馈信息和专业建议。探索和实施监测评估,表明中国高等教育评估的理念,正在从过分倚重周期性评估向周期性评估与常态性评估相结合的方向转变。

 

  三、中国高等教育质量保障的新制度

 

  中国高等教育质量保障的新制度,是在总结本国30年评估经验和借鉴国际高等教育质量保障的理念的基础上逐渐形成的,包括研究生教育、本科教育和高等职业教育三个层次。详见图1

 

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  1.研究生教育质量保证和监督制度

 

  研究生教育质量质量保证和监督制度主要包括四个方面:学位授权审核、学位授权点定期评估、学位论文抽查和教育质量约谈。

 

  学位授权审核。学位授权审核是对申请学位授予资格的单位及其学科、专业的基本办学条件进行审查的活动。申请单位及其学科、专业只有在通过国务院学位委员会或其委托机构的审核后,才能获得学位授予权和研究生培养资格。中国实行三级学位管理体制,国家、省级和学位授予单位的学位委员会依据《学位条例》行使职权,担负责任。在现行的国家学位体制下,学位授权审核是研究生教育资格准入制度的核心内容。近年来,国家对学位授权审核制度进行了改革,实行总量控制基础上的硕士点审批权下放、按一级学科行使学位授予权等制度创新,主动适应经济社会发展需要,合理优化授权学科专业结构,不断扩大培养单位自主权。

 

  学位点定期评估。学位点定期评估是对已获得学位授予权的学科点的发展状况进行周期性合格评估的活动。博士点定期评估工作,由国务院学位委员会办公室组织进行;硕士点定期评估工作委托各省级学位委员会负责组织。每个学位授权点的评估周期为六年一次。根据定期评估结果,国务院学位委员会对学位授权点做出三种结论:通过评估的,继续授权;存在较大质量问题的,限期整改并暂停招生;存在严重质量问题,难以保证培养质量的,撤销授权。限期整改的授权点两年后要重新参加评估,并根据评估结果继续或撤销授权。学位点定期评估作为动态管理机制,对保障和改进研究生教育质量发挥了重要作用。在此基础上,2014年国务院学位委员会和教育部发布了《学位授权点合格评估办法》,以培养单位的自我评估为基础,结合教育行政部门随机抽评,内外结合保障研究生培养和学位授予质量。

 

  学位论文抽查。学位论文抽查是专项评估制度,是指对已经获得博士和硕士学位的作者的学位论文随机抽样,进行同行专家匿名评审的合格性质量评价活动。博士论文抽查由国务院学位委员会办公室组织,硕士论文抽查由省级学位委员会组织。专家匿名评审的要素主要包括学位论文的选题与综述、论文成果的创新性、论文体现的理论基础、专门知识及科学研究能力等方面,论文抽查结果向各高校公布。

 

  教育质量约谈。研究生教育质量约谈是一种较为正式的质量问题反馈与沟通机制。如果通过以上的评估与监测,发现学位授权点存在较大质量问题,教育主管部门按照相关规定对相关学位授予单位进行质量约谈。2012年,教育部对8所高校的负责人进行了约谈。教育质量约谈具有问责的特点,对于被约谈的高校和学科发现和解决研究生培养中的突出问题,完善内部质量保障体系具有促进作用。

 

  以上研究生教育质量监管制度,包含了研究生教育的资格准入、动态过程管理和结果质量监督的关键内容,呈现出中央宏观指导、省级中观统筹的改革特点,在实践上也逐步规范化、专业化和常态化,对于保障和提高研究生教育质量将发挥重要作用。

 

  2.五位一体的本科教学评估制度

 

  2011年《教育部关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》,从政策上确立了新的“五位一体”的本科教学评估制度,包括自我评估、院校评估、专业认证与评估、状态数据常态监测、国际评估。它的关注点不再是一次性的单项评估工作,而是对本科教育评估制度的整体性顶层设计。

 

  自我评估。自我评估是自我诊断和自我改进的过程,是高校找准发展定位、形成办学特色、奠定人才培养优势的前提,外部评估工作的基础。由高校根据国家的基本质量要求和自身确定的人才培养目标,对教学条件、教学过程、教学效果进行评估。自我评估的最终目的是自我改进,并建立和完善有效的内部质量保障体系。目前,中国大多数高校都已经初步建立了内部质量保障体系,但是院校自我改进能力的提升仍然是一项艰巨任务。

 

  院校评估。分为合格评估和审核评估两种模式:合格评估主要针对2000年以来新建本科院校,审核评估的对象是参加过教学评估并通过的普通本科院校。院校评估由中央和省两级分工负责,委托专门评估机构具体实施。合格评估以国家的标准和要求为基本尺度,重点对学校的基本办学条件、教学管理和教学质量把关,其目的是引导学校为地方经济社会发展培养应用型人才。通过合格评估的学校5年后进入审核评估。审核评估强调在国家标准之上,由同行专家审核学校自己设定的人才培养目标是否达成,培养效果如何,旨在推进人才培养多样化,强调尊重学校办学自主权。审核评估的结论形成写实报告,不分等级。

 

  状态数据常态监测。教育部推动建立了全国本科院校基本教学状态数据库。截至201310月,已经完成了350多所高校的数据采集,参与院校的数量正在逐年增加,目标是建立国家、省级、高校信息共享的三级本科教学基本状态数据库。以该数据库为基础,结合其他公开统计数据,可以实现对高等教育质量的常态监测,形成全国、区域和高校的数据分析报告,为政府高等教育发展宏观决策、地区高等教育发展规划、院校质量改进和社会公众质询提供更为丰富和更有价值的信息。

 

  专业认证及评估。国家鼓励高校参加专门机构和行业组织开展的专业认证与评估,目前主要集中在工程、医学等领域。专业认证与评估强调推进行业对专业教育的深度参与,强化实践教学,增强人才培养对社会需求的适应性。并促进质量标准和认证体系与国际接轨。以工程教育为例,2005年以来坚持以“国际实质等效”为准则,按照国际标准对国内工科专业进行评估认证,有力保障和提高了中国高等工程教育质量。20136月,国际工程教育《华盛顿协议》全会全票接纳我国的代表组织为预备成员,标志着中国工程教育的质量保障体系得到了国际认可。

 

  国际评估。高等教育发展的国际化必然带来高等教育评估的国际化。除了开展前述的本科教育评估活动,国家鼓励高校自主开展国际评估,聘请世界高水平专家学者和评价机构,在学科专业领域按照国际标准和流程开展评估,促进世界一流学科专业和高水平大学的建设,提高中国高等教育的国际化水平。同时,教育部评估中心与一些国际质量保障和评估机构建立了良好合作关系,是国际高等教育质量保障网络(INQAAHE)和亚太地区质量保障网络(APQN)的正式会员,与韩国和日本相关机构合作建立了中日韩高等教育质量保障理事会。国际评估实践和学术交流活动,为完善我国高等教育质量保障体系发挥了重要作用。

 

  3.高等职业院校人才培养工作水平评估制度

 

  中国的高等职业教育院校数约占中国高校总数的一半。教育部委托各省级教育行政部门组织高等职业院校的评估工作。2004年至2010年,共700余所高职高专院校接受了评估。目前,国家层面的高等职业院校的质量保障体系建设仍较为薄弱,需要长期不懈地推动。

 

  四、结论与讨论

 

  任何制度都不是凭空产生的,总有其认识和实践基础。中国的高等教育质量保障体系建设,更多的是根植于中国高等教育质量保障与评估的实践,并能及时总结和借鉴国内外理论与实践经验,不断自我调整和自我更新的结果。这一体系既坚持了中国本土特色,也以更加开放的心态融入世界潮流。在理念上,正在从较为重视行政控制和问责,向更为重视院校持续改进转变;从较为重视资源与声誉评价,向更为重视学生学习成果评价转变;从较为重视周期性评估,向周期性评估与常态化监测相结合转变。在制度上,已经建立了覆盖研究生教育、普通本科教育和高等职业教育三个层次的,包含资格准入、自我保障、外部评价三方面内容的,较为完整的高等教育质量保障体系。总体上,中国高等教育质量保障中的宏观管理、自主办学和独立评价相互制约的新机制正在形成,质量保障体系的运行正在向常态化发展,高校作为质量保障主体、学生发展作为质量保障核心追求的共识正在形成。

 

  中国的高等教育质量保障体系仍然面临诸多挑战,择其要者有二:一是如何提高外部质量保障的有效性,二是如何内外结合促进高校的多样化发展。外部质量保障要想有效,归根结底,还是需要一个有力的国家层面的协调机构。按照国外学者的观点,这个机构要独立于政府。实际上,这也需要具体分析,不能回避历史和体制的因素。中国国家层面的高等教育评估机构带有半官方性质,其中一个重要原因是中国高等教育的治理结构与欧美国家有很大差别。如果从协调有效性的角度来考虑,一种更为可行的改革路径是:积极推动管办评相对分离,努力实现各方的平等参与,特别是高校和行业的参与,将国家质量保障与评估的专门机构建设成开放式、智库型、专业化的评价和咨询机构。这个机构既需要服务于政府决策,又需要服务于高校和社会公众,但其服务的主要实现形式应该是通过专业知识而非行政权力。此外,也要为其他社会中介机构留出充分的发展空间,同时积极推动外部评估结果的合理化利用,防止评估功能的异化。大多数欧美国家的高等教育系统,天然地具有多样化和低权力重心的特点,建立和推动统一和兼容的质量标准和评价标准会遇到很多阻力。我国面临的情况则不同,由于体制和历史原因,中国高校具有较严重的同质化倾向,在保证基本质量标准的同时,如何通过外部质量保障和评估活动引导不同类型和层次的高校遵循人才培养规律,适应经济社会需求,实现多样化发展,将是一个长期而艰巨的任务。


来源: 《清华大学教育研究》



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